Świadczenie pielęgnacyjne w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. poz. 1443).

Przystępując do analizy zagadnienia zawartego w tytule niniejszego wpisu, trzeba się posługiwać nieaktualnym już stanem prawnym obowiązującym z pewnymi zmianami od 2014 do końca 2023 roku i określony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Od 1 stycznia 2024 roku nastąpiła całkowita jego zmiana, wprowadzona art. 43 z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U., poz. 1429).

Z uwagi na powyższe, konieczne jest krótkie przedstawienie na wstępie wówczas obowiązujących przepisów…

Jak wyglądało świadczenie pielęgnacyjne w świetle „starych” przepisów?

Świadczenie pielęgnacyjne, regulowane przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.) było (i jest) pieniężnym i okresowym świadczeniem rodzinnym o charakterze pielęgnacyjnym (art. 2 pkt 2 ustawy).

Komu przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne?

Świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało osobom wskazanym w w/w akcie prawnym, które nie podjęły lub zrezygnowały z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą posiadającą:

orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo
orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art.17 ust. 1).

Do kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia należeli:

matka lub ojciec, a więc rodzice,
opiekun faktyczny dziecka, a więc osoba, która bez obowiązku ustawowego, sprawuje stałą opiekę nad nieletnią osobą niepełnosprawną,
osoba będąca spokrewnioną rodziną zastępczą,
osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uściślając, powinność ta spoczywa przede wszystkim na krewnych w linii prostej, czyli zstępnych i wstępnych, bez ograniczeń dotyczących stopnia pokrewieństwa, a następnie - rodzeństwo, w tym rodzeństwo przyrodnie (art. 17 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z ówczesnym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia lub
w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia dwudziestego piątego roku życia.

Świadczenie pielęgnacyjne w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

21 października 2014 roku Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. akt K 38/13, w którym stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Ten ostatni stanowi, iż wszyscy są równi wobec prawa oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem wszedł w życie.

W jaki sposób Trybunał Konstytucyjny uzasadnił swoje stanowisko?

Powody, jakie skłoniły Trybunał Konstytucyjny do wydania orzeczenia o takiej właśnie treści zostały obszernie i szczegółowo przedstawione w jego uzasadnieniu. Warto przytoczyć jego najważniejsze tezy…

Na wstępie, Trybunał wskazał, iż istotą zasady równości wobec prawa, zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się daną cechą istotną. Taką właśnie grupę podmiotów podobnych tworzą osoby uprawnione do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego i wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną.

W tym kontekście, zdaniem Trybunału, ustawodawca może odmiennie ukształtować przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego dla takich właśnie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ich sytuacja prawna może bowiem być uregulowana inaczej niż w stosunku opiekunów pozostałych osób niepełnosprawnych, niebędących jednak dziećmi. Z tego powodu przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według wskazanego powyżej podziału na dwie kategorie opiekunów.

Problem dotyczący zapisu powyższej normy prawnej związany jest, zdaniem Trybunału, ze skutkami jej zastosowania, a przez to sposobem ukształtowania grupy podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Prawo do tego świadczenia przysługuje bowiem pewnej grupie opiekunów pod warunkiem, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresie, który został w niej wskazany.

Powoduje to, że stosowanie tego przepisu, prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź nie podejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej dwudziestego piątego roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Jak wskazał Trybunał, jeżeli zatem matka lub ojciec rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki np. nad niepełnosprawnym synem lub córką w wieku 30 lat, a jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, a więc np. w wieku 17 lat, nabędzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W podobnej sytuacji, dotyczącej takich samych opiekunów oraz ich dorosłego syna lub córki, którego niepełnosprawność powstała np. w wieku 19 lat (w wypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej, np. w wieku 26 lat), świadczenie pielęgnacyjne nie będzie w ogóle przysługiwało.

W ocenie więc Trybunału, stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie osiemnastego roku życia, ewentualnie ukończenie dwudziestego piątego roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii.

Jak stwierdził Trybunał, ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Reasumując - Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Jakie są skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

Opisywany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołał daleko idące następstwa prawne.

Podkreślenia wymaga fakt, iż, jak stwierdził sam Trybunał, skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne, ani też wykreowanie „prawa” do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednak skutki tego orzeczenia odnoszą się do przyszłości, nie mogąc być stosowane do spraw już rozstrzygniętych.

Wskazać trzeba, że opisywany wyrok jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest jedynie zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej. Nie wywołuje on więc skutku w postaci utraty jego mocy obowiązującej, czyli przewidzianego w zapisie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.
Jednak pamiętać trzeba, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 tego aktu prawnego, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Tym samym, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy wydawaniu wszelkich rozstrzygnięcia przez organy państwa. Z tą też chwilą uznać trzeba, iż nie ma już żadnych wątpliwości, że taka norma nie spełnia standardów konstytucyjnych. Jak zauważył Sąd Najwyższy - na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61).

Wynikający z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ostateczny i powszechnie obowiązujący charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nie respektowane w całej pełni.

Sam obowiązek realizowania orzeczeń Trybunału wynika też z określonych w Konstytucji, zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Wszystko to powoduje konieczność takiej wykładni przepisów przez organy państwa, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, za czym przemawia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez Sądy. Oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi bowiem przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r. (III SA/Kr 112/18), uwzględnianie przepisu art. 7b ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne.

Powoduje to, że w sytuacji prawnej, wywołanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., nie jest dopuszczalne opieranie decyzji administracyjnych organów uprawnionych do przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność została stwierdzona tym właśnie orzeczeniem.

Dodać przy tym trzeba, iż powyższe stanowisko zostało wyraźnie wyrażone w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).